0 引言

日本因地理、地形与地质等自然条件原因，地震、海啸、台风、泥石流、火山等自然灾害频发，如2011年东日本大地震、2014年御岳山火山爆发、2018年西日本暴雨、2019年的房总半岛台风和东日本台风等，造成了重大的人员伤亡及财产损失，且导致大量的人员需要进行应急避难。日本作为全球自然灾害形势最为严峻的国家，灾害发生后应急避难场所在保障避难者的生命安全方面发挥了非常重要的作用，为此，日本非常重视应急避难场所的规划、建设与运营管理。为了预防和减少灾害带来的人员伤亡和财产损失，日本政府从软对策和硬对策两个方面积极推进了防灾减灾措施。其中，硬对策是指应急避难场所的规划、建设与灾害发生时的选择、指定和开设；软对策是指居民的避难对策和应急避难场所的运营管理。

日本的应急避难场所(以下称“应急避难所”)主要分为指定紧急避难场所和指定避难场所两大类。根据《日本灾害对策基本法》第四十九条之四第一款和第四十九条之七第一款的规定，指定紧急避难场所是指由市町村长所指定的，在灾害发生或有可能发生的情况下，以确保能够顺利且迅速地避难为目的，符合政令规定标准的设施或场所；指定避难场所是指由市町村长所指定，以灾害危险性消失为止在一定期间内暂时安置避难居民、滞留者和其他人员或自己难以确保居住场所的受灾居民为目的，符合政令规定标准的公共设施和其他设施。

2019年底，新型冠状病毒肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情在全球范围内爆发，使日本地方政府面临“应对大规模灾害与传染病的蔓延引发的复合灾害”，并由此带来了“灾害救援”和“控制感染”两者并存的新问题。因此，“自然灾害+新冠肺炎”的叠加风险给传统的日本应急避难所运营管理带来了新的挑战。常态化疫情防控形势下，若发生大规模地震、台风等自然灾害，应急避难所易处于“三密”(密闭、密集、密切接触)状态，如果在运营管理方面出现漏洞，则应急避难所内可能会出现集体感染使疫情蔓延、爆发等难以控制的局面，甚至可能会造成“医疗崩溃”，给应急避难所的运营管理带来更多的问题。因此，在灾前、灾中和灾后，如何对应急避难所运营管理方面采取相应的有效措施，对于预防控制新冠肺炎疫情在应急避难所蔓延、爆发十分重要。本文由传统传染病防控中的应急避难所运营管理入手，着重分析了新冠疫情给日本应急避难所运营管理带来的新问题以及日本政府应对过程中的新变化、新举措，以期为我国在新冠疫情常态化防控情况下做好应急避难所有效运营管理提供借鉴。

1 传统传染病防控视角下日本应急避难所的运营管理

无论应急避难所规模大小、容纳人员多少，在日本都要求具备安全与生活、保健、医疗与卫生、信息与社区等一些基本功能(三重県，2020)，这是因为在避难所“三密”环境下，很容易导致传染病的发生和蔓延。

1.1 应急避难所的环境与风险因素

与避难者息息相关的应急避难所环境主要包括室内环境、饮食环境、卫生环境、通讯与信息环境、救护环境(图 1)。

日本的应急避难所要求具备安全与生活、保健、医疗与卫生和信息与社区等一些基本的功能。其中，医疗与卫生功能占据十分重要的地位，因为完善的应急避难所医疗与卫生功能，能使避难者在避难所内免遭各种疾病灾害，保证其身心健康和生命安全，这是应急避难所最重要的责任之一。避免一旦发生大规模自然灾害，在避难者高度拥挤、避难居住环境差、避难者的身体抵抗力下降的条件下，避难所可能发生的营养失调、性骚扰和性犯罪、对酷暑和严寒的体温失调、盗窃等风险因素。

1.2 应急避难所传统传染病流行的风险因素

安全避难和避难安全是规划和建设应急避难所的基本宗旨。灾害发生后，应急避难所最本质的安全要求是为避难者提供安全保障，尤其是保护避难者生命以及保护他们在避难所免遭“二次灾害”，例如：①因避难所本身安全的脆弱而使避难者得不到应有的保护，应急避难所的本身安全主要包括三个方面：一是避难所本身具有耐震性和耐火性等安全性能，二是避难所内的设施设备本身所具有的安全性能，三是避难所所处的周围环境不发生山体滑坡、泥石流、海啸等次生灾害，具有安全性；②因治安管理欠缺导致的人身和财产安全受到的威胁；③因预防和控制措施不力而带来的各类疾病侵袭的可能等。无论哪一种情况的发生，都有可能使避难者遭受新的伤害，进而使应急避难所失去本身的意义和价值。

受多种因素的影响和制约，避难者在应急避难所面临的身心健康环境不容乐观。

(1) 灾害发生时，避难者可能面临洁净生活用水和安全食物等供应不足、各种蚊虫鼠蝇等活动肆虐、厕所和垃圾堆放处等卫生环境恶化、避难空间狭小且取暖有限等状况，导致避难者营养状态恶化，同时可能面临医疗资源不足甚至医疗系统崩溃等各种恶劣的风险因素，导致传染病发生的风险变得更大。

(2) 在传染性疾病爆发之后，一些易感人群很容易被传染性病毒或病菌侵袭，本身成为重要的传染源。当这些传染病患者或传染病菌携带者进入应急避难所后，很有可能会对他人带来威胁。

(3) 应急避难所典型的特点就是避难者复杂、人口密度高、各种卫生物品和设备的数量和质量难以得到保证。避难者咳嗽或打喷嚏、挤在一起睡觉或长时间滞留、同时用餐、共用不卫生的厕所等行为都有可能会加大避难所的传染病发生风险。

1.3 应急避难所常见传染病

应急避难所常见的传染性疾病多种多样，其产生原因和传播途径有很大差别(表 1)。灾后随着时间的推移，预测发生的传染病也会有所不同。以地震、海啸为例，灾后一周以内需要注意的感染症主要有与外伤相关的破伤风以及误饮被污染的水引起的军团菌病等；灾害发生一周以后，在安置灾民的应急避难所易发传染病主要有急性上呼吸道感染、流行感冒、支气管炎、肺炎等呼吸道感染症以及感染性肠胃炎、食物中毒等传染病(押谷仁等，2013)。

例如2011年东日本大地震时，灾后一周以后感染症疾病急剧增加，出现了破伤风和军团菌等环境微生物引起的感染症，流行性感冒、诺瓦克病毒引起的感染症等(押谷仁等，2013)。据震后宫城县应急避难所相关调查显示，在2011年3月18日至5月13日期间，2521个应急避难所报告的传染病例为8737例。其中，急性呼吸系统症7313例(84%)，急性消化系统症1424例(16%)，流行感冒症80例(0.01%)(金美賢等，2013)。

1.4 应急避难所传统传染病的防控措施

针对应急避难所面临的传染病风险和震后在应急避难所实际发生的各种传统传染病，日本主要采取了以下综合防控措施：

(1) 通过制作防控指南等实现信息共享，通过海报宣传预防感染。灾害发生后，为了让市民和医疗工作者一起共享传染病的诊断、治疗和预防等相关信息，日本政府组织专家制作了“预防感染的八条”、“避难所厕所清洁要点”、“瓦砾清除中预防破伤风感染的要点”等启发用的宣传海报，并在应急避难所的公告板上张贴，以促进预防感染的宣传活动(国島広之等，2012)。除此之外，面向医务人员和医疗救助协助者制作发布了《在避难所发生室内传染病的抗菌药物使用指南》、《地震灾害时的重症肺炎的诊断检查和治疗》、《避难所的感染管理要点(医用人员用)》、《避难所感染对策手册》等，提供防止避难所感染的信息供医务工作者和医疗救助协助者用于救助参考(押谷仁等，2013；国島広之等，2012；賀来満夫，2018)。

(2) 对应急避难所进行传染病风险评估与需求评估。灾害发生后，日本政府组织专家和人员对应急避难所进行了传染病风险评估和需求评估。风险评估主要是对应急避难所内的卫生环境、设施设备存在的问题、传染病发生的风险、传播趋势、面临的挑战等进行评估，以掌握应急避难所和受灾的医疗设施现状、物资缺乏情况、需求情况等。避难所传染病风险评估检查项目主要包括居住区域和手部卫生状况、厕所等环境的整备、消毒药使用状况、食品管理、健康管理、自治管理等32个项目(国島広之等，2012)。

(3) 对应急避难所进行巡回评估与支援活动。从传染病防控的观点出发，由地方政府的疾病/传染病对策室和地区保健所的保健师、传染管理护士、地区红十字医院组成评估支援小组，对应急避难所进行现状评估并帮助其制定改善措施(國島広之，2011)。对应急避难所评估过程中发现的问题，例如避难所内尽管能够通风换气，但因设置的隔板等较少，场馆内仍存在呼吸器官感染症的传播风险。巡回医疗团、政府工作人员、保健福利负责人等支援小组，负责指导避难者采取自我检查、快速诊断流感以及预防飞沫感染等措施。同时，指导避难者遵守洗手、咳嗽礼节、口腔护理等预防传染的基本措施(日本環境感染学会，2018；岡田淳子等，2014)。通过小组的指导和帮助，避难者的居住环境和饮食管理、厕所管理、健康管理等得到了较大改善。

(4) 感染症发生动向调查。灾后由于医疗机构、保健所/卫生研究所受灾，加之通信网络(互联网、电话、传真)的中断，以往的定点监控完全没有发挥作用。灾后不久，避难所逐渐开始对避难所传染病进行监测。初期的传染病监测报告内容仅仅包括避难所名、收容人数、报告者的姓名和工种、新患者数、累计患者数(急性呼吸器感染症、急性消化系统感染症)，并且共享的相关信息是有限的。因每个应急避难所的人数、避难所运营管理体制、人力资源情况不同，症候群监测(掌握消化器官症状、流感、呼吸器官症状、皮疹、神经症状、皮肤症状、创伤相关感染、黄疸、死亡状况)的开始时间也不同，但多始于灾后3周~2个月内(金美賢等，2013；押谷仁等，2013；杉下由行等，2015)。

2 新冠肺炎疫情下日本应急避难所面临的困境 2.1 新冠肺炎的特殊性导致应急避难所传统传染病防控措施面临失效失能

为了应对新冠肺炎疫情，日本国内自2021年2月开始接种疫苗，但即使完成了疫苗接种，感染风险也并非为零，疫情尚未得到平息。传统传染病主要有肠道传染病、虫媒传染病、呼吸道传染病和皮肤类传染病等，其具有源头清晰、单链传播等特点，因有疫苗和药物治疗方法，基本可以防控。而新冠肺炎具有源头不清晰、容易形成多个源头导致的多条传播链、无症状感染者可成为传染源、毒株不断变异、潜伏期长、人类普遍不具有免疫力、老年人和患有基础疾病及慢性病的人员重症化风险高等特点。

钻石公主号邮轮疫情等事件证明，疫情防控中需要考虑的新情况有(越智小枝，2020；国立感染症研究所，2020)：①在飞沫感染中，有作为气溶胶漂浮在空气中的病毒感染；②在纸、衣服、不锈钢、塑料表面，病毒能存活一定时间，有可能引起接触感染；③公用厕所的门把手、坐便器、粪便及其飞沫也有可能造成传染。

因此，与以往常见的传统传染性病相比，新冠肺炎具有风险性更高、传染力更强的特殊性。新冠肺炎的这种特殊性，导致传统的应急避难所运营管理中所采取的传染病防控措施可能会失效。

2.2 社会公众对新冠肺炎的认知程度不高，导致应急避难所的运营难度加大

新冠肺炎流行初期，因其是现代社会中未曾经历过的新型传染病，医学界对其流行病学特征也未能完全掌握，有效预防手段和治疗药物的研究还没有取得重大突破。在这种情况下，社会公众对新冠肺炎传播机理和防御相关知识、疫情期避难的风险、“公助力”的界限等方面的认知程度不高，不利于应急避难所的疫情防控(新型コロナ感染症と災害避難研究会，2021)。

2.3 “三密”问题成为应急避难所运营的核心痛点

灾后为尽可能多地收容避难者，日本应急避难所每个人使用的居住空间面积通常为1.65m²左右(新型コロナ感染症と災害避難研究会，2021)。而新冠肺炎发生后，其传播途径主要有飞沫传播和接触传播(新型コロナウィルス感染症対策本部，2020b)。有限的空间无法确保足够的社交距离，如果再发生较大灾害，地方政府和自主防灾组织等若继续以传统方式开放和管理运营避难所，难免出现拥挤状况，如众多的避难者肩并肩生活、徒手传递食物和物资、避难者和避难所运营相关人员都触摸同一扇门把手等“三密”情景。

据世界卫生组织(WHO)发布数据，新冠肺炎的潜伏期为1~14天左右，一般在感染后5~6天发病(大阪府，2020)，老年人、患有基础疾病的人、妊娠后期的孕妇等高危人群发病后容易转为重症，尤其是患有慢性阻塞性肺病、慢性肾病、糖尿病、高血压、心血管疾病和肥胖等基础疾病的人群更易转为重症。应急避难所的避难者居住空间布局一般分为一般避难者居住空间和灾害弱势群体居住空间。新冠肺炎疫情下灾后到应急避难所避难的人群中会有健康的一般避难者、重症化风险高的弱势群体、疑似感染人员、密切接触人员、阳性感染人员交集(神奈川県くらし安全防災局，2020)，如何提高避难所安置避难者的能力，根据健康状态分流安置避难者，做到不把病毒带进避难所、不把病毒传染给其他人，保护健康的避难者、重症化风险高的弱势群体、避难所相关工作人员不受感染，成为亟待解决的问题。

2.4 新冠肺炎防疫物资缺乏成为应急避难所运营的主要瓶颈

为了避免“三密”问题，需要扩大应急避难空间。目前应急避难所储备的应急物资种类和数量有限(表 2)，无法满足扩大避难容量的物资配置要求(内閣府等，2020c)，尤其是应急物资中非接触式体温计、个人防护用品、处理医疗相关废弃物的垃圾袋或容器等应对疫情用的卫生器材非常缺乏(内閣府，2020e)。为做好防控新冠肺炎的准备，需要重新清点储备品，添加储备。

3 新冠肺炎疫情下日本应急避难所运营管理新动向

为应对在应急避难所可能发生的传统传染病，日本政府吸取以往灾害的经验教训，先后制定了与之相关的《确保避难所良好生活环境措施指针》(内閣府，2013)、《避难所运营指针》(内閣府，2016)、《在避难所生活的人们的健康管理指南》(厚生労働省，2011)等各种指导方针，要求市町村采取必要的措施。

以此为基础，为了防控新冠肺炎疫情的蔓延，日本政府制定了《新型冠状病毒传染症的基本处理方针》，自2020年4月以来先后向各地发出了防控处理通知等。为了使地方政府执行新冠肺炎防控措施，日本政府联合相关的省厅，提出各地政府可采取分散避难，充分利用酒店、旅馆等，尽可能增设多个避难所，并加大避难所应对新冠肺炎的宣传力度，灾害发生时及时共享新冠肺炎感染症患者等一系列新的理念和建议。

3.1 新冠肺炎疫情下日本应急避难所运营管理的理念变化 3.1.1 以集中避难为主、分散避难为辅向以分散避难为主、集中避难为辅转变

日本国内新冠肺炎疫情的迅速蔓延，改变了人们的生活方式，不仅体现在购物、娱乐、运动、聚餐、利用公共交通机关、红白喜事等日常生活的方方面面，也体现在非常规自然灾害发生时避难者的避难方式发生了较大的变化(图 2)(新型コロナ感染症と災害避難研究会，2021)。

传统的避难方式主要考虑自然灾害风险，所采取方法是灾害发生前或发生后，避难者从原来遭受破坏的危险场所或可预见危险的场所，向安全的指定紧急避难场所或临时集合场所转移；等灾害和危险平息后，如果因房屋倒塌、火灾等原因不能在自己家居住，再转移到指定避难所或附近的地区防灾据点进行集中避难。如果在新冠肺炎疫情下进行集中避难，在避难过程中避难者之间可能会有接触，将有可能导致传染新冠肺炎。

新冠肺炎疫情下的避难，不仅要考虑自然灾害的风险，还要考虑新冠肺炎的风险(室崎益輝，2020；石川永子，2020；髙田洋介，2020)。在“自然灾害”和“新冠肺炎”风险叠加背景下，日本政府建议要避免“三密”(首相官邸等，2020)，但以往在灾区所开设的体育馆、公民馆等传统的应急避难所，因避难者在同一个空间生活，很难做到避免“三密”。日本政府用14种语言制作“关于新型冠状病毒感染症尚未平息情况下的灾害时避难”的宣传单，要求地方政府向每家每户发放或传阅宣传，促进居民理解“避难”就是躲避灾难。处在安全场所的人不需要前往避难场所；避难地点并非只有中小学和公民馆，安全的亲戚、朋友家也是避难地。

在新冠肺炎疫情下，为了有效地控制应急避难所的“三密”情况，避难者避难方式以集中避难为主、分散避难为辅向以分散避难为主、集中避难为辅转变。分散避难的方式主要有(愛知県防災安全局防災部災害対策課，2020)：

(1) 居家避难：灾后房屋未受损或受损程度较小，且次生灾害发生的风险较低的情况下，可以选择居家避难。应急避难所的新冠肺炎疫情需求，灾害发生之后首选居家避难已逐渐成为新的常识。

(2) 亲戚、朋友家避难：灾后房屋受损程度较大、次生灾害发生的可能性较高等，自己房屋存在风险的情况下，可以投靠安全的亲戚、朋友家，作为避难地。

(3) 酒店避难：如果没有可以投靠的亲戚朋友，也可以到市町村指定的酒店、宾馆等进行避难。

发生灾害时，有可能需要立即开设宾馆、旅馆等作为紧急避难所。政府要求都道府县需要掌握各市町村的避难所需求的同时，有必要时与住宿团体等合作，主动委托和确定酒店、旅馆等，帮助每个市町村顺利设立紧急避难所。根据新冠肺炎的感染状况，都道府县的防灾负责部局和保健福利部局等部门均在良好的合作和协调的基础上推进该项措施，由内阁府、消防厅和厚生劳动省向地方政府发出通知，要求迅速研究可利用的酒店、旅馆和其他设施的使用，并敦促落实措施(内閣府等，2020f)。厚生劳动省和观光厅为积极配合地方政府顺利执行有关措施，要求都道府县的住宿团体等事先制定好可接受的酒店和旅馆清单，以备地方政府需要租借时提供帮助(内閣府等，2020j)。

另外，内阁府和消防厅要求各省厅协助，将各省厅及独立行政法人、民间团体等所持有的培训设施、住宿设施等作为应急避难所出租，并要求其编制可出租设施清单(内閣府等，2020a)。各省厅制作的清单，由内阁府通过都道府县向市町村负责防灾的主管部门提供信息(内閣府，2020d)。

(4) 避难所避难(包括车中宿、帐篷宿等蓝天避难)：如果没有可以投靠的亲戚朋友，可到市町村指定的避难所进行避难。进行蓝天避难时也需要确保场所和空间，并且在空间内确保社会距离。

3.1.2 防控新冠肺炎关口前移——根据避难者的健康状态进行分类分散避难

为了防控应急避难场所内的新冠肺炎疫情蔓延、爆发，防控关口前移，根据避难者不同的健康情况进行分类分散避难(图 3)(兵庫県企画県民部災害対策局災害対策課，2020)。

(1) 灾后确认住宅安全或住宅受损较轻的家庭，可以居家或者到亲戚、朋友家进行避难。

(2) 被确诊为新冠肺炎感染的人员到医疗机构或专门应对感染者的酒店、旅馆等住宿疗养设施进行避难。在不得已的情况下，可以先到指定避难所进行避难。

(3) 有发烧等感染症状的人员到有症状者等专用的避难所(包括酒店、宾馆等)进行避难，可以先到指定避难所进行避难。

(4) 已确认感染者的密切接触者到密切接触者专用的避难所(包括酒店、旅馆等)进行避难，可以先到指定避难所进行避难。

(5) 老年人、残疾人、患者等需要照顾和帮助的人以及他们的家属到福祉避难所进行避难，可以先到指定避难所进行避难。

(6) 有孕妇、婴幼儿、学生的家庭，有容易重症化的疾病的人，老年人等无症状并生活可以自理的人员以及他们的家属到小规模民间设施的避难所、需要关怀者专用的酒店、旅馆等进行避难。

(7) 其他受灾人员到指定避难所进行避难。

在密切接触者用的避难所、福祉避难所、小规模民间设施的避难所、需要关怀者专用的酒店、旅馆等、指定避难所等避难所进行避难的人员中一旦出现发烧等感染症状，需要马上转移到有症状者等专用的避难所进行避难。

3.1.3 以单一主体运营为主转向全面协同运营转变

避难所运营委员会是主要掌管避难所运营管理的部门，由市町村防灾负责人、避难所运营负责人(避难者的代表)、避难设施所有者、避难设施管理者、避难所派遣的工作人员、市町村相关部门的负责人构成。他们缺乏关于传染病的知识，特别是欠缺应对新冠肺炎疫情方面的知识。为应对新冠肺炎疫情，要求地方政府打破以往避难所运营委员会单一应对的局面，需要事先与拥有感染者信息和专门知识的灾害预防的部门、卫生和福利部门、公共卫生中心、消防部门等谋求密切合作，事先研究应对措施(内閣府等，2020h、2020k、2021；大阪府，2020)。

3.2 新冠肺炎疫情下日本政府应急避难所整体运营管理措施的变化 3.2.1 国家层面的措施变化 3.2.1.1 完善应急避难所疫情防控运营管理指南

日本政府强调在避难所开启与运营管理过程中应严格按照《新型冠状病毒感染症对策的基本对策方针》政策，彻底执行传染病防控对策。关于避难所的传染病具体防控对策，日本政府早就通过制定避难所管理指南等，向地方政府宣传在避难所应采取必要的传染病措施，例如严格洗手和漱口、戴口罩、确保医生和护士的巡逻和派遣系统等。

2020年4月1日和4月7日，日本内阁府、消防厅、厚生劳动省共同发布了《关于在避难所应对新型冠状病毒感染的措施》(内閣府等，2020e)和《关于在避难所应对新型冠状病毒感染的进一步措施》，提出了相关的防控注意事项(表 3)(内閣府等，2020f)。

为了帮助理解这些措施，2020年5月21日和6月10日，日本内阁府、消防厅、厚生劳动省共同制作发布了《关于避难所应对新型冠状病毒感染症的参考资料》的第1版(内閣府等，2020g)和第2版(内閣府等，2020i)，主要提供应对新型冠状病毒感染时整个避难所的布局和流线、健康人停留空间的布局以及将有发热、咳嗽等症状的人和密切接触的人放入同一房间的布局示例等避难所整体布局，作为平时的事前准备和灾害发生时应对的参考。

3.2.1.2 保障应急避难所疫情防控物资储备等所需资金

内阁府和消防厅联合发出《关于避难所应对新冠肺炎感染症所需经费》的通知，灾害发生前地方政府可以使用由内阁府地方创生推进室负责发放的“新型冠状病毒感染应对地方创生临时拨款”购置应急避难所防控新冠肺炎疫情所需要的口罩、消毒液、纸箱床、隔间等物资和器材等储备物资(内閣府等，2020b)。

3.2.1.3 强调新冠肺炎疫情下的应急避难所开设与运营演练

2020年6月8日，内阁府、消防厅和厚生劳动省为有效防控新型冠状病毒感染的蔓延，以《避难所运营指南》(内閣府，2016)检查表中的确认事项为前提，相继制定了《考虑新型冠状病毒感染症对策的避难所开设与运营演练指南》第一版、第二版、第三版，强调在传染病有可能蔓延的情况下，加强主管灾害预防的部门与卫生和福利部门、公共卫生中心、消防部门等之间的协作，通过培训检查确定有关部门之间存在的合作问题，要求在避难所运营演练时供研究所需人员、角色分工、程序、存在问题等作为参考的同时积极实施改善(内閣府等，2020h、2020k、2021)。

3.2.2 地方政府层面的措施变化 3.2.2.1 应急避难所的布局与防止感染对策

(1) 应急避难所外的布局与防止感染对策的细化。应急避难所外的布局指的是开启避难所安置灾民时的事前综合接待区布局。事前综合接待区是为了避免一般避难者与疑似感染者有交集，通过事前把登记区分为一般避难者区、灾害弱势群体区、密切接触者区、发热者区等进行人员分流而设置的。

综合接待区要设置围栏，需要准备非接触型体温计、口罩、酒精消毒液、次氯酸溶液、洗手液、湿纸巾、面罩、一次性手套等应急物资。设立应急物资发放柜台，向未携带口罩等物品的人员发放应急卫生物资。为避免前来避难者滞留在综合接待区，在接待流程和布局上不断完善。

在接待流程方面，为了尽早掌握有发热、咳嗽等症状的人和密切接触者，先进行健康检查之后再前往避难者受理处。根据事前受理的结果进行避难者的分流安置(内閣府等，2020g、2020i)。同时，为了防止拥挤状态的发生，相关工作人员平时通过演练、培训等方式学习业务流程以及增加必要的工作人员数量来应对突发的避难者拥挤情况。

(2) 应急避难所内的布局与防止感染对策的细化。应急避难所内的布局是为了根据事前受理的结果分流安置避难者所设置的，主要包括集中空间和专用空间。集中空间分为避难者居住空间和残疾人/老年人居住空间，避难者居住空间用来安置一般避难者和灾害弱势群体中可安置在集中空间不影响避难的人员；残疾人/老年人居住空间是用来安置集中空间不影响避难的人员的残疾人、老年人等灾害弱势群体人员。专用空间分为密切接触者区、发热者区、灾害弱势群体区、孕产妇区，确保每个区各自有专用的楼梯通道和专用的厕所。密切接触者区是用于安置健康观察区中的密切接触者；发热者区是安置有发热、咳嗽等症状的人；灾害弱势群体区是安置灾害弱势群体中感染风险高的老年人、患有基础疾病的人、残疾人等在集中空间避难有困难、需要援助的人；孕产妇区是安置与婴幼儿一起避难的人或孕妇(图 4)(内閣府等，2020g、2020i)。

在集中空间，一般避难者之间要保持2m(至少1m)以上的距离，分配个人空间时要充分考虑灾前居住的社区、性别、灾害弱势群体的情况等因素。从感染对策和保护隐私的观点出发，可使用隔板或帐篷进行分割。如采用隔板等划分避难者的居住空间，为了防止飞沫感染，隔板内设置比地面高35cm以上的纸箱床(神奈川県くらし安全防災局，2020)。若从通风方面考虑，可选择更高的隔板。如果使用帐篷，为了防止飞沫感染，建议使用带屋顶的帐篷，但如需要采取防中暑措施时要取下屋顶。如果开启避难所时来不及使用隔板等划分区域，可以先用养生胶带等隔开避难者的居住空间，以防止避难者之间的密切接触。建议一个普通家庭使用3m×3m的区域(可根据成员人数调整区域面积)，且每个家庭之间的距离保持1m以上，空间内的过道尽量设置单向通行以避免通行人擦肩而过(内閣府等，2021)。

在专用空间，尽量使用单间，并确保每个区有各自的专用楼梯和专用厕所。关于使用方法等，需事先与有关部门和设施管理者等进行协调。在新冠肺炎疫情下，有相同征兆/症状的人不能安置在同一房间。不得已要安置在同一个房间的时候，最好用隔板隔开。密切接触者要优先于发热、咳嗽者实行单间管理。如果是新冠肺炎感染者，即使是轻症患者等，原则上也不适合留在一般的避难所。在不得已的情况下，轻症患者等如需要暂时停留在避难所，要安置在区域内的其他建筑物内。如果必须在同一栋建筑物内滞留，则需要划分动线，必须使用专用楼梯、专用空间、专用厕所和专用浴室等(内閣府等，2021)。

3.2.2.2 突出应急避难所的运营管理

(1) 加强避难者健康管理。在避难所运营管理过程中，对避难者的健康管理主要通过两种方式进行：①避难者以自助的方式采取防止感染的措施以及健康管理，入住避难所的第二天开始，要求避难者每天进行1~2次测量体温，由避难者自己利用“身体健康检查表”等自检进行健康管理，如果出现发热或身体不适，要求迅速向避难所运营人员报告，由专门负责人将其转移到预先准备好的单间进行隔离观察，并向市町保健福祉部或保健所等报告，接受医生的检查，根据健康状态的变化采取适当的应对措施；②给避难所配备保健师或保健师巡逻避难所，定期确认避难者的健康状况，特别是充分留意具有严重感染风险的老年人、患有基础疾病人的健康状态(静岡県危機管理部危機情報課，2020)。

对感染者、疑似感染者进行伦理和人道主义关怀。为了防止出现对感染者、疑似感染者的偏见、歧视与诽谤中伤，对避难者的个人信息进行谨慎管理。避难所相关工作人员进行划分区域或空间区分时，注意言行，以免变成对感染者、疑似感染者以及家属的歧视性的态度(兵庫県企画県民部災害対策局災害対策課，2020)。

为了避免密集、密切接触，要求避难者严格遵守戴口罩、洗手、咳嗽礼节等，并要注意保持2m(至少1m)的距离；戴上和摘下口罩的前后、回到“居住空间”时、触摸门把手等共用部分之后，要彻底进行酒精消毒；注意不要用脏手无意识地触摸眼睛和嘴；为了最大限度地减少飞沫感染，只许在“居住空间”就餐，就餐时尽量少说话；密切接触者和疑似感染者居住的专用空间由避难所运营人员中的专人负责配餐；分发食品和物资等的时候，注意分发地点不能过于密集，避难者要从分发场所各自领取，最大限度地减少亲手分发。

(2) 加强避难所运营相关工作人员健康管理。对避难所运营相关人员和灾害志愿者定期进行健康管理，除了向避难所运营管理相关工作人员提供口罩、消毒液等之外，还要求运营人员穿戴橡胶手套、面罩、感染防护服从事接待业务，并营造易于与健康师等进行健康咨询的环境。此外，还要求避难所运营相关工作人员勤洗手、勤消毒手指，摘下面罩、手套等时，考虑外侧可能附着病毒，摘下后进行洗手、手指消毒。在从事避难所运营管理工作和交替工作时，要求测量体温，并每天填写“身体健康检查表”，做好健康管理，与避难者保持社会距离。要求在专用空间照顾有感染者、疑似感染者等避难者的避难所相关工作人员佩戴个人防护装备(包括无菌手套、罩袍、眼罩、面罩、口罩和呼吸器)，注意防护感染，避免与他们直接接触。为了避免过度进入专用空间，尽量减少负责在专用空间工作的避难所运营管理相关工作人员。如果避难所运营管理工作人员出现发烧、咳嗽等身体不适症状，迅速向避难所运营组织报告，并将其调离工作岗位，直到症状改善为止(福井県，2020)。

(3) 加强环境卫生管理。在避难所内，通过打开窗户、使用电风扇等进行通风，特别是对居住空间要实施充分的通风。避难所内分为室内鞋区(穿拖鞋、袜子等)和室外鞋区，居住空间基本上禁止穿鞋，使用消毒液经常对地板进行消毒。负责处理垃圾的工作人员要佩戴好个人防护工具进行工作，处理垃圾时为了提高密闭性，垃圾袋要两层重叠使用，封好袋口再丢弃。在避难者无法进入的地方设置垃圾场，将垃圾放置72h后废弃。

由避难者中选出的人组成指导避难所卫生环境的“卫生班(或卫生小组)”，与保健师一起定期对避难所酒精消毒的实施情况、食物的配餐情况、避难所内的扫除、垃圾处理等卫生环境情况进行循环检查，做好避难所内的感染症对策、卫生管理等。

3.2.2.3 加强新冠肺炎疫情下的应急避难所开设与运营演练

避难所开设与运营演练通常围绕避难所开设和运营时可能发生的业务进行。新冠肺炎疫情下，受理安置避难者时会增大确认体温、身体健康状况、换气和消毒业务等。此外，因身体状况不良等避难者的发生、蓝天避难者的发生等新的应对任务都会增大业务量。这就要求根据不同的新的应对业务进行相应的演练，需要增加或加强的新的业务演练主要包括避难所设置演练、避难所运营管理者防护及接待演练、保险、卫生、救护演练、信息发布演练、物资接收与分发培训、食物发放与煮饭演练、器材设置、设施环境整备培训、应对宠物演练、应对蓝天避难者演练、避难所运营本部会议演练等。

3.3 案例——熊本县在2020年7月暴雨中的具体措施

2020年7月暴雨是新冠肺炎疫情下日本首次发生的大规模灾害，此次灾害的受灾区是熊本县，由于受灾集中在球磨川沿岸的市町村，为了确保应急避难所，采取了租借本市町村外设施(旧校舍等)的措施。

熊本县根据与熊本县旅馆酒店生活卫生同业公会的协议，确保了全县范围内可接受的酒店和旅馆，并根据灾害救助法将租借酒店和旅馆等所需要的相关费用作为国库负担的对象，同时由熊本县主导介绍给灾害时需要关怀的避难者等。

此外，在熊本县旅馆和酒店生活卫生同业公会的协助下，紧急修理受灾的旅馆和旅馆，并将其用作避难所(令和3年版防災白書，2021)。

4 结语

本文在新冠肺炎疫情和自然灾害叠加风险视阈下，针对日本应急避难所运营管理方面采取的新做法进行了阐述，以期为我国应急避难所有效运营管理提供借鉴。

(1) 传统的避难所运营管理已不能满足新冠肺炎防控条件。受新冠肺炎疫情常态化的影响，避难所的运营管理面临需要解决的新问题。在“三密”的避难所空间，既要防控避难者感染，又要防控避难所运营相关工作人员感染，这就需要通过确保疫情相关的卫生器材、隔板等应急物资前提下，根据新冠疫情的特点和传播途径布局和分区避难所空间，确保社会距离避免“三密”。

(2) 采取有效的应急避难所疫情防控措施需要相关法律法规和政策的引导和扶持。日本早有《传染病预防和传染病患者医疗相关法律》和《新型流感对策特别措施法案》等相关法律，为了把新冠肺炎纳入到法律法规的适用对象，先后修订了《新型流感对策特别措施法案》、《检疫法执行令》、《检疫法实施细则》等，为防控新冠肺炎提供了法律保障。此外，进一步制定和完善《关于在避难所应对新型冠状病毒感染的措施》和《关于在避难所应对新型冠状病毒感染的进一步措施》等应对疫情的相关指导文件，有效指导和保障了应急避难所的疫情防控工作顺利开展。

(3) 应急避难所需要重新设计布局。地方政府管辖下的应急避难所的数量是有限的，因此，在尽可能收容更多避难者的前提下，避难所每个人居住面积通常在1.65m²。但为了满足疫情防控要求，安置避难者时还需要考虑人与人之间、家庭与家庭之间需要保持2m(至少1m)以上的社会距离。另外，尽管在安置避难者之前可以通过检测手段将已经患上新冠肺炎的人群转移到适宜的地点，但由于新冠肺炎有1~14天的潜伏期，因此完全把新冠肺炎感染者以及疑似感染者全部“拒之门外”是不现实的，这就要求重新设计布局应急避难所空间，应该为感染者以及疑似感染者设置专门的隔离区。

(4) 加强避难者与避难所工作人员的健康管理。新冠肺炎常态下，避难所避难者中除了一般避难者，可能会有疑似感染人员、密切接触人员、感染人员，如果把不同类型的避难者安置在一起，很有可能导致交叉感染，甚至导致更大规模的疫情传播和流行，会使避难场所的疫情防控工作愈发困难。由于避难场所的工作人员经常接触不同的人群，他们被新冠肺炎感染的概率也很高，为了确保避难者和避难所工作人员的健康，应该在他们进入避难场所之前开始进行管理，并对不同的避难人群进行分流、差异化管理。