0 引言

党的二十大报告要求，以新安全格局保障新发展格局，提高公共安全治理水平，提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力。地震灾害是群灾之首，是极有可能严重影响人民安居乐业和国家安全发展的自然灾害。作为公共安全重要内容的防震减灾，为社会稳定和国家安全提供基础性保障。我国国土位于大陆板块与海洋板块的结合部，东濒太平洋，西倚青藏高原，是世界上地震灾害最严重的国家之一。历史上曾发生过多次重特大地震灾害，唐山大地震和汶川大地震造成了巨大的人员伤亡和经济损失，严重影响了人民正常生活和国家发展进程。《“十四五”国家应急体系规划》分析我国面临的形势，指出我国重特大地震灾害风险形势严峻复杂，灾害的突发性和异常性愈发明显；要求加快推进制修订应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、矿山安全、危险化学品安全等方面法律法规，推动构建具有中国特色的应急管理法律法规体系 ^①。

① http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-02/14/content_5673424.htm

我国现行《防震减灾法》于1997年制定，2008年修订，修订后自2009年5月1日起正式施行。该法集中体现了人民群众与地震灾害抗争中积累的丰富经验和有效做法，较为完整地规范了防震减灾规划、地震监测预报、地震灾害预防、地震应急救援、地震灾后过渡性安置和恢复重建等系列制度和机制，对防御和减轻地震灾害发挥了重要作用。修订后的《防震减灾法》至今已经实施了14年。近年来，我国着力构建新安全格局，逐步完善大安全大应急框架，经济社会快速发展，防震减灾工作发生一系列重大的理念创新和体制机制变革，该法的一些规定已经不能较好适应当前的需要。按照我国法律十年一修的一般规律，该法已经进入到了新一轮的修改阶段。新安全格局下，应按照新理念新要求，进一步修改和完善《防震减灾法》，使其在提高公共安全治理水平和全社会防震减灾能力中更好地发挥作用。

1 新安全格局下我国《防震减灾法》的定位

新安全格局是国家安全的系统谋划和顶层设计。新安全格局将国家安全、公共安全、社会治理统筹考虑，提出一种具有“大平安”特征的体系性框架(余潇枫，2023)，完整地诠释了我国“安全型发展”的发展理念和“发展型安全”的国家安全理念(刘跃进，2022)。按照党的二十大部署要求，构建新安全格局应以系统观念健全国家安全体系，以底线思维增强维护国家安全能力，以战略思维提高公共安全理水平，以法治思维完善社会治理体系。这就要求涉及安全的内容都要置于这一体系中，符合体系要求，提高能力和水平，以实现总体国家安全。具体到保障地震安全的《防震减灾法》，首先应在新安全格局下找准定位、加强法治；二是适应新安全格局的要求，坚持安全第一、预防为主，在完善公共安全体系和推动公共安全治理模式向事前预防转型中发挥作用。

1.1 大安全大应急法治体系的组成部分

静态视角下，《防震减灾法》的定位首先可以由其在法律体系中的位置来确定。法律体系通常是指一个国家全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。从大安全体系看，国家安全包括公共安全，公共安全包括突发事件安全，突发事件包括各种灾害事故，灾害事故包括地震灾害。在法律体系层面，《防震减灾法》是国家安全法治架构下公共安全法律体系中突发事件里灾害类法律制度的重要组成部分。从大应急体系看，按照我国“1+5”的应急管理法律体系骨干框架，应急管理法律体系由一部应急管理综合性法律和五个方面单行法律(安全生产法、消防法，以及自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员方面的法律)构成，其中安全生产、消防、自然灾害防治是三个子体系，每个子体系由相关法律法规组成^②。自然灾害防治小法典，由计划出台的《自然灾害防治法》和各单灾种法律组成。其中，《自然灾害防治法》是自然灾害防治领域的一般法、综合法，主要规范自然灾害综合风险普查、综合预警、综合指挥救援等能够综合防治的内容。由于各单灾种防治的方法和内容各有特点，不能将其在一部综合法中规范，因此，既需要《自然灾害防治法》，也需要单灾种特别法。在这个框架里，《防震减灾法》作为单灾种特别法，是自然灾害防治子体系中的重要法律。综上，《防震减灾法》的定位是大安全大应急框架下自然灾害防治子体系中规范防震减灾活动的单灾种法律。

② https://www.mem.gov.cn/xw/xwfbh/2021n5y18rxwfbh_4155/fbyd_4100/202106/t20210611_388359.shtml

基于这个定位，《防震减灾法》的修改和完善应在大安全大应急框架下进行，一是要充分考虑与所处体系中其他法律之间的协调问题，特别是要与《突发事件应对法》和《自然灾害防治法》等一般法相衔接配合，避免出现体系内的冲突。对一些交叉重复的内容进行调整，厘清边界，确保中国特色国家安全应急管理法律体系整体的有机统一。二是作为单灾种法律应体现防震减灾特色。我国自20世纪80年代以来先后颁布了《防震减灾法》《防洪法》《防沙治沙法》《气象法》《森林法》《草原法》《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》等多部单灾种法律，在灾害防治中发挥了重要作用。单灾种法律的修改应反映最新防治理念和方法，对不断发展的实践予以回应，解决防震减灾领域的新问题新挑战，避免出现无法可依的问题。三是作为法律，还应具有普遍约束力，能够有效规范防震减灾行为并对违法行为进行适当惩处，有一定的威慑力。

1.2 预防型公共安全治理模式的重要内容

动态视角下，法律的定位从其发挥作用的领域来确定。党的二十大明确提出“推动公共安全治理模式向事前预防转型”的要求，为推进公共安全治理体系和治理能力现代化指明了方向和原则。防震减灾是国家安全中公共安全的重要内容。《防震减灾法》通过制度化的规定预防和减轻地震灾害的方法和要求，对不同主体的防震减灾行为加以规范，从而最大限度地减轻地震灾害损失。习近平总书记指出，要健全风险防范化解机制，坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。新发展阶段我国所处的国内外环境面临发展的突变性、风险性和不可控性。任何的安全风险挑战都不是单一性的，而是与其他安全风险紧密交织在一起，从而形成一种综合性风险体系，可能引发不可控制的严重后果(吴畏等，2022)。防震减灾是公共安全的重要内容，公共安全一头连着国家安全，一头连着百姓民生。公共安全治理水平的高低，关系着总体国家安全观是否可以落地，也检验着社会治理能力(王宏伟，2022)。推动公共安全治理模式从事后补救和惩罚向制度化、规范化的事前预防转型，需要对地震灾害风险实时监测预警、动态评估管控、规范避让和排除隐患，及时识别风险、准确研判风险，着力化解风险，更为有效地预防突发事件的发生，切断自然灾害转变为综合风险甚至国家安全危机的可能，从而实现从“被动防御”向“主动防控”转型，推进公共安全治理体系和治理能力现代化。从这个意义上说，《防震减灾法》应更加注重“防”，承载预防型公共安全治理模式在防震减灾领域的功能实现。这就要求《防震减灾法》在立法目的上明确预防为主的追求，在篇章结构上体现预防型治理的重点内容，在条文制度中细化预防的措施。

2 我国现行《防震减灾法》存在的问题

近年来，习近平总书记赴唐山指导防震减灾工作，谋划组建应急管理部，为防震减灾事业带来了重大的理念创新和体制机制变革。现行《防震减灾法》已不能很好地满足新安全格局对其的要求。

2.1 与新理念衔接不畅

立法理念可以从一部法律的立法宗旨、工作方针和篇章结构上窥见。从立法宗旨上看，《防震减灾法》第一条规定了“防御和减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，促进经济社会的可持续发展”的宗旨目标。这里的安全主要是指人民的生命和财产安全，以及对经济社会发展安全的保障作用。与当前的要求相比，这一宗旨目标不能很好地衔接防震减灾在公共安全和总体国家安全中的定位和作用，也没有体现当前大安全大应急的理念。从工作方针来看，第三条规定了“预防为主、防御与救助相结合”的方针。其中，“预防为主”的表述与当前一致，体现了防震减灾工作历来重视预防的特点。但将“预防为主”作为工作方针的安排现在看来站位不够高，未能完全体现党的二十大明确的公共安全治理理念和要求。“防御与救助相结合”的表述将“防”与“救”并列，与“预防为主”的基调不协调。从篇章结构上看，条文总体上体现了以工作内容为主线的过程性安排，没有将风险管理作为制度设计思路展开。从篇幅分配上看，《防震减灾法》关于地震灾害预防和地震应急救援的篇章都规定了十二条内容，体量相当，没有突出“预防为主”。

2.2 部分内容滞后于实践

进入新时代以来，防震减灾工作按照国家的要求和人民的地震安全需求进行了系列改革。尤其是应急管理部成立以来，防震减灾工作的体系架构发生了一些变化。一是作为主责部门的中国地震局由原直属国务院管理转变为由应急管理部管理，现行法律中的一些关于权责主体的表述已经不符合现在的实际情况。二是机构改革后应急救援的职能职责统一由应急管理部承担，防震减灾和抗震救灾划分到了不同部门，而《防震减灾法》仍是防救一体，未明显区分。并且，其中关于应急救援的条款与《突发事件应对法》中的有关内容存在重复和交叉，特别法和一般法的层次不分明，适用中存在模糊地带。三是有的制度内容已经不能适应现在的防震减灾工作。近年来，随着科技的发展，地震预警、地震灾害风险评估、地震活动断层探查和避让等正逐步成为防震减灾的重要手段。国家组织第一次全国自然灾害综合风险普查，将探明风险底数、提高防治能力作为防灾减灾重要方法。这些新技术新方法在现行法律中都没有明确依据。

2.3 一些规定操作性不强 2.3.1 部门职责不明确，协同配合难

防震减灾工作是一项需要多主体参与、协同配合的工作。如第五条规定了国务院地震工作主管部门和国务院经济综合宏观调控、建设、民政、卫生、公安以及其他有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防震减灾工作，但对如何配合缺乏明确规定。对社会组织、个人和志愿者参与防震减灾工作也缺乏条文的规定。

2.3.2 法律规定不具体，实施适用难

《防震减灾法》第四十条明确对城乡民居抗震设防提出了要求，但县级以上政府对民居抗震设防能力的监管仍需进一步细化。国家给予“必要支持”的条件限定也应更加明确可操作。对结合地方实际和乡村振兴工程加强民居的抗震设防能力既没有原则性规定，也没有可参考的条款。

2.3.3 相关配套立法的空间小，因地制宜难

现行法的立法背景是单灾种的灾害治理模式，修订的时代背景是汶川地震灾后的紧急需要，与当前的自然灾害综合防治理念和要求不同。由于没有在大的制度框架下进行体系构建，有的条文主要规定的是工作层面的内容，给配套制度和下位法留有的空间不大，导致相关配套制度难以细化、地方特色难以体现，给实际操作增加了难度。

2.3.4 防救一体平铺直叙，预防为主难

法条内容总体上仍呈现为以工作内容为主线的思路，没有体现风险防治的理念。防震减灾工作主要在“防”和“减”，但目前的条款中“防”和“减”的内容既不多，也不够刚性。这使得在实际适用中，有需要的无依据，有依据的不明确，操作困难。

2.4 法律责任偏松、偏轻 2.4.1 技术性条款过多，权利义务性条款不足

《防震减灾法》全文91条，共12317字，主要规定了防震减灾的工作过程和技术要求，对权利义务规定的不够。其中提到“政府”91次，“有权”1次，“义务”1次，“权利”0次。虽然，行政权力在防震减灾中发挥着巨大作用，为减轻灾害损失做出了重大贡献。但是，行政权力行使的根本目的是为了更好地保护公民权利的实现。在以人民为中心的发展理念指导下，应该尝试从权利角度去思考和完善防震减灾的法律制度(邢爱芬等，2015)。

2.4.2 号召性条款较多，对行为后果约束不够

现行法律中有的制度规范没有规定法律后果，未形成完整的法律规则，约束力大打折扣。法律规则的结构，即法律规则是由哪些部分或要素组成的，以及这些部分或要素之间是如何联结在一起的，是构成法律规则进而形成制度规范的基本逻辑。对法律规则的结构，目前学界有不同看法，主要有“三要素说”和“两要素说”两种观点。一般认为，完整的法律规则至少应由行为模式和法律后果两部分构成。没有法律后果的法律条文就会出现违法而没有惩处的问题。如《防震减灾法》第七条规定各级人民政府应当组织开展防震减灾知识的宣传教育，第八条规定任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务，但是未规定没有依此执行的法律后果，削弱了该条款的约束力。

2.4.3 法律责任较轻，威慑和惩罚效果不强

总体而言，《防震减灾法》的处罚较少、较轻。对破坏地震监测设施的，破坏典型地震遗址、遗迹的单位处二万元以上二十万元以下的罚款；个人情节严重的，处二千元以下的罚款。罚款最高的外国组织或者个人未经批准在我国领域和我国管辖的其他海域从事地震监测活动的，情节严重的，罚款的上限是五十万元。罚款数额与经济社会发展相比明显较低。违法成本过低，威慑力不足，很难有效遏制违法行为。

3 《防震减灾法》修改路径 3.1 更新理念：贯彻风险管理和社会治理理念

风险管理是基于对自然灾害的认识论和方法论总结出的治理方式，其主要理念是与灾害风险共存和减轻灾害风险。2016年7月28日，在唐山抗震救灾40年之际，习近平总书记在河北唐山明确提出了应对自然灾害应“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力”。“两个坚持，三个转变”集中体现了我国自然灾害风险管理的理念和要求，其核心要义就是预防为主。社会治理的思维主要是统筹发展和安全，以及共建、共治、共享。要推进符合经济社会发展水平的防震减灾事业发展，要以更高水平的防震减灾保障经济社会发展安全。防震减灾是一项社会性事业，需要全社会共同参与，需要完善共建、共治、共享的社会治理制度，需要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。通过规范社会主体的防震减灾活动实现以防为主的防灾减灾救灾理念；通过法治方式规范防震减灾中政府与公众的关系，明确政府的职能和责任、公众的权利和义务，形成全社会共同参与的局面。在修法中，应将“两个坚持，三个转变”、统筹发展和安全、共治、共建、共享，与党的领导、以人民为中心、预防为主等，确立为《防震减灾法》的基本原则，在总则中概括表述。分则应在坚持总则所确立的原则下，以规定具体权利义务的形式修改和完善具体制度。

3.2 完善内容：回应社会需求和体制机制改革 3.2.1 扩充地震灾害预防章节

现行《防震减灾法》的篇章顺序，体现了防灾减灾事前—事中—事后的全过程安排，比较合理，不需要调整。章节内容上，建议修改扩充“地震灾害预防”章节，将国家提升自然灾害防治能力所要求的风险隐患排查和抗震加固等重要方法措施纳入法律中。新增地震灾害风险调查和评估制度，明确规定要将地震灾害风险调查评估结果作为制定地震灾害防治措施的依据。将风险评估与相关应急预案挂钩(代海军，2021)。新增地震活动断层探测规定，要求县级以上地方政府开展地震活动断层探测，并将探测结果作为编制国土空间规划的依据。建立完善地震灾害风险普查、重点隐患排查和区域性地震安全性评价的多重预防机制，筑牢地震灾害风险防治的根基，实现治理模式向事前预防转变。

3.2.2 完善社会治理和公共服务制度

完善社会参与制度。明确社会力量的地位，提供必要保障，形成政府社会协同、公众参与共治共享的机制，提高全社会抵御地震灾害风险的能力。新增地震高风险地区避让搬迁规定，要求县级以上政府组织对有关地区的房屋设施采取工程处理措施或者有计划地搬迁。健全地震群测群防规定，要求县级以上地方政府组织有关部门加强地震群测群防工作的职责。增加政府防震减灾公共服务职责内容，在向社会提供防震减灾信息服务和社群防灾文化建设方面提供更多的制度保障。

3.2.3 落实体制机制改革要求

对于防震减灾而言，应急管理体制机制改革，明确了综合防灾减灾救灾的牵头部门，并将防震减灾与抗震救灾的职责进行了划分。按照应急管理体制机制改革的要求，应急管理部门是地震灾后救援的主要责任主体，防震减灾工作部门或机构是“防”的职能的主要责任主体。法律体系中，“防”与“救”都是不可或缺的重要内容。基于此，《防震减灾法》的修改，一是应在全过程的规定“防”与“救”的基础上，将“防”与“救”的职责进行区分，并协调衔接；二是应急救援条款和《突发事件应对法》相关条款应协调一致，着重突出地震灾害救援的特殊要求，其他通用规定无须过多着墨。

3.3 重点突破：补充空缺制度和加强涉外条款 3.3.1 补充空缺制度

一是补充大城市地震灾害风险防治相关条款。我国人口密集和财富聚集的大城市是地震灾害风险最高的地方。对社会有重大价值或者有重大影响的工程，包括交通、电力、通讯、供气、供油等重大基础设施应提高设防水平，提升抗震能力，为韧性城市建设夯实基础。二是增加地震预警管理法律制度(李一行等，2021)。解决地震预警没有上位法的问题，规范地震预警信息发布、传播、处置等活动，为地震预警提供国家层面的法律保障。

3.3.2 健全防震减灾域外活动规定

随着国家发展权益的不断丰富，我国到外国开展防震减灾活动，外国来我国进行防震减灾活动等，都会发生并不断增加，需要在法律中对其做出基本的制度安排。《防震减灾法》的管辖范围涉及“中华人民共和国管辖的其他海域”，这里主要是指专属经济区和大陆架。按照《联合国海洋法公约》，沿海国在此范围有自然资源权利和管辖权。当前，我国应充分考虑防震减灾的涉外因素，对外国组织和个人到我国从事地震监测活动进行更为细化的约束，对我国参与外国防震减灾活动进行明确的规定，为我国参与国际防灾减灾救灾法治建设以及引领国际防灾减灾救灾条约制定做准备。

3.4 严格责任：提升法治要素含量和提高违法成本 3.4.1 提升法治要素含量

一是从权利义务出发设计制度。对政府，明确权责关系，防震减灾的政府职责应当作为的必须作为，否则就是不作为，要规定相应的法律责任。对公民，明确权利义务关系，公民的防震减灾知情权、信息获取权等权利要保障；单位和个人参与防震减灾活动的义务要履行。形成以权利义务为根本构造的防震减灾法律制度。二是补充对法律后果的规定，严格法律责任。对第七条、第八条等规定了行为内容，没有规定相应法律后果的条款予以补充，以免出现违法而没有惩处的问题。三是丰富处罚手段。规定惩戒、罚款、行政责任和刑事责任相衔接的惩处内容，增加对单位违法行为的处罚规定。

3.4.2 提高违法成本

针对现行《防震减灾法》中对破坏地震监测设施的，破坏典型地震遗址、遗迹等行为规定的罚款数额偏低，难以有效遏制违法行为的问题，提高罚款数额，按照以弥补损失为底线与必要的惩罚性罚款相结合的原则，考虑经济社会发展水平，设置与行为的违法程度、严重程度、损害程度相匹配的罚款幅度，提高法律威慑力。

4 结语

习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时专门强调，要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平，系统梳理和修订应急管理相关法律法规，抓紧研究制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规^③。目前，《防震减灾法》修改已列入十四届人大立法规划，需要抓紧工作、积极准备^④。一部法律并非孤立的存在，而是处于一个国家整体的法律体系之中。立法修法都不能脱离法律体系，而应当考虑法律体系整体的有机统一(武晓雯，2022)。新安全格局下，应守正创新、结合实际，修改完善《防震减灾法》。依法促进防震减灾事业高质量发展，提升公共安全治理水平，为建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局做出应有的贡献。

③ https://www.chinanews.com/gn/2019/11-30/9021621.shtml

④ http://www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202309/t20230908_431613.html