0 引言

《“十四五”国家应急体系规划》指出，我国应急管理亟待构建优化协同高效的格局，强化部门、区域协同；强化信息支撑保障，推动跨部门、跨层级、跨区域的互联互通、信息共享和业务协同。协调指挥应急组织、上下通达的信息等能力是新时期应急管理的要求(Lu et al，2019)。应急管理部成立至今已基本形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制。地震灾害作为自然灾害之首，往往形成多灾种形式的灾害链，震后响应要求高，对应急指挥协同提出了更高的能力要求。

我国震后指挥协调呈现更多的是管理层次，对于如何更好地实现相应的技术支撑尚有待完善。研究震后初期应急指挥机构的协调响应，加强信息支撑体系建设，有利于缩短震后黑箱期，提高灰箱期间信息完善度，使灾害应急尽早进入白箱期。破坏性地震发生后获知地震伤亡人数的时间越短，就越容易采取有效的救援决策。震后信息传输“纵向到底、横向到边”的体系建设，不仅有利于优化震后初期地震应急指挥机构的综合协调、应急响应，为新时期应急管理体制建设提供借鉴，也对后续灾害特征分析、提升地震灾害防范应对能力提供数据基础与建设依据(张翼等，2023；林向洋等，2017)。

应急指挥决策方面，包含空间定位、决策支持、指挥调度等模块的扁平化指挥系统更有利于发挥军地各自资源优势(Zhen，2020；Xie et al，2020)。对于消防指挥，加强队伍建设、构建指挥体系等措施可应对消防应急联动机制存在的问题(康青春等，2010)。登普斯特-沙弗尔证据理论、可变模糊优先理论、语义短语决策理论都在地震救援决策中得到了相关学者的关注(宋英华等，2020；王增强等，2019)。Murota等(2019)通过分析日本“3 ·11”地震中消防队伍的调度分配，提出要加强国家政府的指挥协调职能，在国家、都道府县、市/现场三个层面上共享信息。

应急响应方面，震后应急期一般被划分为应急启动、紧急救援、过渡安置阶段(王海鹰等，2013)，社会网络分析(Social Network Analysis，简称SNA)方法被较多的用于地震、危险品、恐怖袭击等事件响应过程中的组织网络、时空演变分析(Du et al，2020b；Rimstad et al，2014)，影响网络性能的因素包括通信、信息通信基础设施、组织属性、信任、结构和其他因素(Du et al，2020a)，提出现实增强(AR)等技术可以被用来辅助信息传输(李季等，2020)。

应急信息共享方面，我国军民情报共享处于起步阶段，可以尝试构建以国家情报中心为核心的情报共享组织结构(马海群等，2021)，探索公众参与信息共享的路径、完善应急响应信息协同机制(梁新华等，2021)。田鲁涛(2019)从5个维度、19项具体内容构建了基层政府应急信息共享机制模型，李明(2012)提出从4个方面优化重大自然灾害中政府应急信息共享机制，Wang等(2015)以汶川地震响应期间各机构之间信息交流和任务协调为研究对象，提出5项措施提高多机构间信息共享和协调的质量和速度。

应急指挥机构设置方面，美国事故指挥系统(Incident Command System，简称ICS)作为美国统一的体系架构被广泛应用于各种突发事件应对及日常演练，其中紧急行动中心(Emergency Operation Center，简称EOC)、联合信息中心(Joint Information Center，简称JIC)分别承担指挥决策和信息支撑作用。日本在首相官邸设立危机管理中心，实现各级指挥机构间的信息沟通。俄罗斯除设立国家危机管理中心外，还在8个联邦区、85个主要办事处设立地方危机管理中心，形成紧急情况应急响应、信息处理体系。我国应急管理部成立后，31个省及新疆兵团应急管理部门都有处室负责地震、地质灾害应急管理，每省负责人数平均约4.5人，仅能满足管理需求，无法实现震后海量信息的获取分析；震后灾情信息支撑主要由中国地震应急搜救中心、中国地震台网中心下属部门以及一些专家队伍形成，人员规模、响应效率与震后快速高效协同体系尚存在一定差距。

对照震后综合协调需求，以实现高效协同为目标，本文分析国外地震指挥协调机构构成及运作模式，以及几次特别重大地震发生后应急指挥部设立及协调实施情况，寻找震后信息服务与高效协同需求方面的欠缺，并提出针对性的建议、措施，加强应急协调信息支撑建设。

1 国外应急指挥机构 1.1 联合国地震现场行动协调机构

联合国震后协调机构包含多个参与方/组织，并通过不同技术、手段在不同层次完成多个参与方之间的协调。现场行动协调中心(On-Site Operations Coordination Center，简称OSOCC)作为震后决策、协调中枢，设置管理、情况、支持、行动四个职能部门，其中管理部门含有联络、安全小组；情况部门含有评估分析、信息管理、媒体小组；支持部门含有行政管理、通信、设施小组；行动部门含有后勤、环境、区域协调以及其他协调单元，如救援队伍协调单元、医疗队伍协调单元、军民力量协调单元等(OCHA，2020)。各职能部门之间以及与地方应急事务管理机构、城市救援队伍等外部组织间的信息链路如 图 1所示。

图 1中实线代表OSOCC职能机构及其内部信息链路，虚线代表其他涉及到的机构及OSOCC与该机构间的信息链路。以管理部门为例，联络小组起到枢纽作用，会与其他三个部门联系，进行OSOCC内部信息传递；并与地方应急事务管理机构、城市救援队伍分享灾情，调派资源开展救援。安全小组与联合国、救援队伍安全员沟通当前安全态势，及时发布风险，保障人员安全。

1.2 美国事故指挥系统

美国国家突发事件管理系统(National Incident Management System，简称NIMS)包括灾害指挥系统(ICS)、紧急行动中心(EOC)、多机构协调系统(Multiagency Coordination Groups，简称MACs)以及联合信息系统(Joint Information System，简称JIS)。多机构协调系统在不同的NIMS功能组中协调其余部分开展工作(Federal Emergency Management Agency，2017)。NIMS主要组成如 图 2所示。

ICS包括指挥、行动、计划、后勤和财务/行政五个职能部门，各职能根据需要可分别设置职能分支并配备人员，在不同层次设有信息员(Public Information Officer，简称PIO)岗位和信息组。EOC向事故指挥部、现场人员和/或其他EOC提供协调支持，划分为支援形、协调形、部门形三种类型；在多次地震的应急过程总都建立了不同数量的EOC协调震后工作(Alexander，2010；Akitomi et al，2020)。JIS在事件应急全过程应对中提供协调和完整的信息，可在现场与地方、州和联邦机构协调，并可以采用虚拟形式。

1.3 日本灾害对策本部

日本在灾后建立中央灾害对策本部进行统筹调度，在灾区设立灾害现场对策本部以便就近管理指挥；都道府县与市町村层级也设置灾害对策本部，各自管辖对应区域。中央灾害对策本部、现场对策本部与各级对策本部、各指定行政机关、指定公共事业在灾后的运作情况如 图 3所示。

为强化内阁府的危机管理中枢决策和协调功能，日本2002年4月设立了“官邸危机管理中心”，作为分析处理危机信息、召开紧急灾害对策本部会议以及政府做出最后决策的场所，并作为地方与中央建立双向联系的媒介，实现信息互通。对内阁府灾害管理局进行多次扩编，日本“3 ·11”地震时为58人，2012年扩编至92人(竹中平藏等，2012)，2024年扩编至约150人，但多数工作人员来自其他省厅的短期派遣，任期通常为两到三年，导致专业经验难以积累，影响了应急响应的效率和专业性(The Asahi Shimbun，2024)。

1.4 俄罗斯紧急情况部

俄罗斯在各层级政府均建立了专门组织机构，统一在俄罗斯联邦紧急状态预防和响应统一国家体系(Unified Emergency Situations Prevention and Response State System，简称UEPRSS)下，抵御自然灾害和技术性灾害，如 图 4所示。

俄罗斯国家危机管理中心隶属于俄罗斯紧急情况部，成立于2008年，作为指挥和控制中心，直接管理8个联邦区、85个主要办事处的地方危机管理中心，还设置了应急响应、运作分析、信息处理等分中心，形成了完备的指挥应对体系，并在危机期间管理与整合人力、器材和其他资源。该中心约有900名工作人员，建立了44个信息中心、668个终端设施，涵盖常态、预警、应急、灾后四种机制，实现全天候实时监测和预报，在紧急状况时可提供信息支持(安娜，2013)。

2 大震巨灾指挥部建立及协调 2.1 中央级及省级指挥部建立

高效的应急指挥系统对于应急决策、地震救援行动至关重要。汶川地震、玉树地震、芦山地震发生后，中央与地方、军队到地方各部门合作，建立起强大的应急指挥体系。

汶川地震中，在地方形成由国务院抗震救灾指挥部，受灾省、市、县、乡级政府应急指挥部构成的四级应急指挥体系；军队方面形成中央军委、成都军区、救灾责任区、部队指挥所四级应急指挥体系，最后在统一的抗震救灾联合指挥部指挥下协调实施救灾工作。

玉树地震中，国务院、青海省、玉树州都成立了抗震救灾指挥部。国务院抗震救灾总指挥部主要制定省级部门无法出台的政策，协调青海省和其他救灾主体的工作；青海省指挥部则负责具体的指挥调配落实，其中玉树现场指挥点负责抢险救灾工作，西宁指挥点负责航班、物资和人员运送等后勤工作。军队抗震救灾联合指挥部由兰州军区于2010年4月16日奉命成立，负责统一指挥进入灾区的各专业救援队伍，并参与青海省指挥部决策，实现军、地统一指挥。

芦山地震中，国务院设立抗震救灾前线指挥部，由中共四川省委、四川省人民政府直接统一指挥调度地方和军队各方救灾力量投入抢险救援。凡需与四川省之外衔接的事项，由省抗震救灾指挥部统一报国务院前线指挥部协调。抗震救灾实行“省、市、县三级合一，系统对接，统一调度，省指挥、市安排、县落实”的应急指挥体制，按不同职能处理不同层次问题。

日本“3 ·11”地震后迅速建立日本中央灾害对策本部，其他的地方灾害对策本部、原子能灾害相关对策本部、生活支援特别支援本部等也逐次建立，根据事先准备的灾害预案组织救灾行动。以上四次特别重大地震中央级、省级等指挥部的建立情况如 表 1所示。

2.2 中央级及省级指挥部机构

与美国ICS、EOC体系相比，我国震后指挥部机构设置尚未形成完全一致、统一的方案，内设机构、分组中有些是共性的，在各级指挥部都会设立具备共性功能的分组，如抢险救灾组、宣传组等，但不同地震、不同层级指挥部的名称存在差别。有些内设机构则是因地因时、参考受灾情况设置，汶川地震中四川省指挥部成立时设置7个工作组，4天后则增加到12个组；与四川不同的是，陕西省受灾情况弱于四川省，除省指挥部外，陕西省在不同时间成立了众多领导小组，既有教育、农村、卫生部门类领导小组，也有资金物资监督检查、对口支援工作领导小组，用于加强全省抗震救灾各专项工作的组织领导。而在层级较低、直接面向灾区各项事务的市县级指挥部，往往差异更加明显，甚至同一个县级指挥部在震后不同时间，内设机构、分组也存在很大变化，汶川地震中，四川茂县指挥部的工作组数量随时间依次为8、7、13、14和12个，变化方式主要是横向平行扩展或缩减，且承担类似职责的工作组名称也在变化。各级指挥部内设工作组的差异、随时间的变化有时易造成沟通协同方面的障碍。上述四次地震中央级、省级指挥部的机构/工作组设置如 表 2所示。

2.3 中央级及省级指挥部协调运作

四次大震巨灾应急响应期间，中央级、省级指挥部都依照预案迅速开展工作，结合灾情召开指挥部会议，汶川、玉树、芦山及日本“3 ·11”地震发生后，中央级及省级指挥部在应急启动、紧急救援阶段召开的指挥协调会议统计见 图 5。通过指挥部会议对震后不同时间节点、阶段的重点工作进行部署，对所需的救援力量、各方资源进行协调，通过各项工作部署、资源协调尽力降低灾后损失。

汶川地震中，国务院抗震救灾总指挥部自成立到2008年10月14日宣布不再保留，共进行26次总指挥部会议，针对不同时期重点工作如抢险救人、地震监测、群众生活安排、次生灾害防范、堰塞湖、卫生防疫、恢复生产及重建进行指示协调；下设工作组根据分工职责在全国范围内实施资源调度。四川省指挥部自2008年5月12日成立到2008年11月19日宣布撤销，以指挥部、下设各工作小组名义召开了几十次会议，在2008年度以省指挥部名义发布的文件超过200项，根据抗震救灾的进展，快速做出协调部署，协调、保障抗震救灾工作的有效实施。

玉树地震中，国务院抗震救灾总指挥部自成立到2010年8月19日召开全国抗震救灾总结表彰大会，共进行18次总指挥部会议；省指挥部自2010年4月14日成立至2010年6月11日转为灾后重建现场指挥部，共召开了25次会议，根据抗震救灾的进展，快速做出协调部署，协调、保障抗震救灾工作的有效实施。

芦山地震中，国务院抗震救灾前线指挥部分别就抢险救人、防范次生灾害、统一指挥、恢复农业生产、过渡安置及恢复重建召开专题会议进行部署，根据灾区需求进行与其他部委、组织的协调。四川省抗震救灾指挥部先后召开9次全体会议，安排部署抢险救援和过渡安置各阶段工作。

日本“3 ·11”地震后，在首相官邸迅速设立官邸对策室，成立紧急灾害对策本部，震后当天召开3次磋商会议，至2011年3月17日共计召开12次磋商会议。紧急灾害对策本部建立例行会议和新闻发布会制度，成立自卫队联络协调中心，建立与自卫队、警察、消防等指挥部的联络协调制度。各救援力量通过参加指挥部会议、信息共享等方式进行沟通协调，共同实施救援行动。宫城县灾害对策本部于震后16小时成立，震后5天后共召开20次会议，迅速收集灾情信息，及时要求支持，发布避难所公告，组织野外救援行动。

3 分析及对策 3.1 国外指挥机构分析

联合国震后协调通过全球灾害预警协调系统GDACS实现了平时到震后的衔接过渡，实现灾害信息在全球范围的迅速共享。但其协调体系不具有强制效力且尚未普及，震后救援、协调需要受灾国政府支持，自身不具备完全应对大震巨灾的能力。

美国ICS、EOC中设置了信息员、信息组，实现两者间的信息共享；设置了15个紧急支援协调员角色，按时间进程划分了灾害事件应对各主体的责任、能力及相互间协调关系；提供了不同主题应对灾害的标准化管理方法。但美国联邦制造成联邦政府与州政府双方在经费、责任上不对等；各州政府之间的横向衔接、协调比较困难。

日本应急决策过度依赖中央，反应速度有时滞后；中央和地方权限模棱两可，在责任和费用承担方面不透明，中央各省厅政策冗杂重叠。在东日本大地震核事故和灾害管理应对方面，都出现了指挥系统混乱，作为信息枢纽的危机管理中心未真正发挥作用，信息传达共享不到位的问题。

俄罗斯以危机管理中心作为不同级别的指挥体系中心，形成了层级鲜明、纵向贯通的应急管理体系。但同样导致地方政府主观能动性差、灾害应对资源不足，并且预警系统覆盖率、现代化程度还需提高，以便更好地实现信息传输需求。

3.2 我国地震指挥机构分析

我国震后指挥部内设机构设置不一致，易对上下级指挥部对接造成影响。首先，从同一地震的指挥体系看，汶川地震中国家、省指挥部工作组数量各不相同，职责相同、相近的工作组名称也不完全相同。玉树地震中国家、省级指挥部前期工作组保持一致，在后期由于任务不同，增设工作组未保持一致。可见，在地震应对中，各级指挥机构对于内设工作组的职责未清晰界定、划分，造成纵向不一致，上下级之间组别设置不对应。

其次，从不同地震进行横向层次对比，工作组数量、名称也未能保持一致，体现出不同层级的指挥机构对于震后指挥协调的职责也未能完全统一。以省级指挥部工作组设置为例，汶川地震中四川省为12个，玉树地震中青海玉树现场指挥部为10个，芦山地震为6个；并且同样为四川省指挥部，芦山地震中省市县合一设置，具体任务由市级负责，使得汶川地震、芦山地震中省级指挥部内设工作组数量、名称也存在较大差别，表明指挥部在设立工作组时随意性较大，未有认可度较高的统一规则。这些都容易造成不同层级指挥部在震后应急的紧张状态中，无法实现高效协同、对接。

3.3 震后指挥部信息支撑分析

汶川地震中，由于基层组织、人员、基础设施伤亡、损毁严重，灾情收集、传递受到严重阻碍；获取的灾情信息主要依照行政渠道进行垂直传递，未形成横向传递渠道；造成震后初期指挥部对灾情信息掌握不足，无法整体协调、部署救援力量，震后初期救援力量都投入到汶川地区。

玉树地震中，地方政府大震巨灾应对经验较为不足，各相关机构横向联系较弱，灾情信息流动缓慢，不利于现场指挥决策调度。震区属于少数民族居住区，风俗习惯、宗教信仰、语言障碍等因素影响了灾情信息获取，一定程度上阻碍了救援工作开展。

芦山地震中，以地方为主建立指挥部进行统一指挥，信息发布和舆论引导工作比汶川、玉树地震时更加成熟，采用更多的新技术和新手段。但由于指挥部空间分布差别造成省、市两级进行信息共享、沟通需要耗费一定的时间。

日本“3 ·11”地震中，危机管理中心信息传达共享工作不够到位，造成核辐射预测网络系统的测算结果未被及时报告首相；此外，该中心由各省要员临时组建，横向关系薄弱，平时准备工作不足，造成决策缓慢。核事故应对中，政府完全依靠东电公司发布的信息，造成人们对发布信息的准确性、权威性产生怀疑。

3.4 对策建议

通过国内外应急指挥协调机构设置情况及四次大震巨灾指挥部运作分析，发现了震后协调及信息服务支撑方面的一些问题，针对大震巨灾抗震救灾指挥部的建立及信息支撑体系，从指挥部机构设置、信息共享方面提出以下对策建议：

(1) 统一抗震救灾指挥部内设机构。研究新时期国务院抗震救灾指挥部工作组设置，细化各工作组职责、任务，制定三定方案。应急管理部已于2024年10月发布《国家地震应急预案(征求意见稿)》并征求意见，应以此为基础研究各级抗震救灾指挥部的职责，内设工作组的划分及名称，从而在大震巨灾应对时可以上下呼应、纵向联通，提高信息流通、协调沟通速度。

(2) 加强巨灾信息工作，增设信息组或建立信息中心，辅助各级指挥部开展综合协调工作。在指挥部内部增设信息组，其职责包括平时灾害风险信息管理、信息分类、信息获取传递及分享制度、预案的制定，新技术、新方法应用研究；大震巨灾后按预案启动，汇总、分析来自于不同级别指挥机构、不同成员的信息，供指挥部进行决策。或在指挥部设立联合信息中心，各工作组内部以及各级指挥部设置专职信息员岗位，与信息中心进行专人对接，实现灾害信息、指令在各级指挥部、各成员单位之间的纵向、横向共享。

(3) 借鉴联合国灾害预警协调系统构建我国灾害协调系统，作为支持平战转换的信息平台。平时借助系统定期协商、交流，统计各方资源基本信息，举办培训、演练，提高各级各类人员能力；灾后作为各级指挥机构的信息共享平台，对接其他应急系统平台，使灾情信息在各级指挥机构、成员单位、救援力量间快速流通，实现灾情、救援资源的位置可视化协调。

(4) 开展灾害应急信息标准体系研究，形成灾后信息需求的标准模板，厘清各级各类组织在灾情信息获取、传输过程的权责关系，有利于灾情信息的快速获取与传递，为灾后指挥协调提供及时的信息参考。

结合新版《国家地震应急预案(征求意见稿)》，特别重大地震应对中指挥部内部机构设置，国外巨灾应急协调机构设置，针对抗震救灾指挥部综合协调信息支撑体系，以在指挥部内部设置信息组或综合协调组为基础，提出信息支撑结构，如 图 6所示。

由 图 6可见，在信息组/综合协调组设置信息收集、信息管理、办公支持、协调四个部分。信息收集组承担受灾区域地方政府、国务院组成部门、社会公众等的信息收集与沟通，在新时期应特别注重各种网络新媒体信息的收集，可通过建立信息共享平台并向公众公开单独的数据上传接口，实现海量公众媒体信息的收集，由于相关工作量巨大，因此可在震后抽调相关事业单位人员增强信息收集组力量；信息管理组对收集到的信息进行初步评估、分析，并提出初步决策意见供讨论，可充分利用各项大模型、人工智能技术开展数据过滤、信息提取，可在震后临时召集各方面专家组成信息管理组，特别是承担信息分析、决策工作；办公支持组负责信息组/综合协调组相关设施设备的正常运转，各项行政会务组织管理以及相应的文档工作；协调组分别对接地方政府、国务院组成部门，以及军队、专业救援队伍、社会应急力量等，将抗震救灾指挥部的各项决策信息尽快传输至相关力量，提高综合协调效率。

4 结论

本文通过分析联合国城市搜救协调，美国、日本、俄罗斯国家应急机构设置，我国应对特别重大地震时国家、省级抗震救灾指挥部的设立及内设工作组，日本应对“3 ·11”大地震各级对策本部的设立，得出以下结论：

(1) 对比国外应急机构指挥设置，我国地震灾害协调偏重管理层，震后按预案设立各级抗震救灾指挥部。对比几次特别重大地震指挥部的建立、构成，表明我国震后协调有了明显进步，可迅速成立各级指挥部并实现救援力量的统一指挥，但在各级抗震救灾指挥部工作组划分、岗位设置及职责方面还有待深入研究。

(2) 特别重大地震发生后，各级指挥部之间的协同、协调及信息服务支撑是实现高效指挥的关键，如何在震后建立高效的信息获取、信息共享机制，实现“纵向到底、横向到边”的信息传输，仍然是新时期震后信息支撑的迫切需求。针对历史上大震巨灾指挥部设置、信息共享的欠缺，以国务院抗震救灾指挥部为例，针对综合协调工作提出信息支撑结构建议。提出可通过构建灾害协调系统，作为平时和震后信息传输共享平台；增设信息组、信息中心加强各级指挥部、成员及外部组织间的信息共享；研究应急信息标准体系，划分震后各组织在信息提供、获取方面的职责、权利，从而建立高效的信息获取、信息共享机制，形成科学的信息支撑体系，以改善震后信息传输质量，为震后高效应急协调提供可靠、高质量的信息支撑。